关系平等规则容许基于交通、教育、医疗、住房等公共服务差异而导致的地方间发展不均衡，但反对以这种不均衡作为差别对待的依据。

但是市场不是完美无缺的，存在先天不足。后者则是要强化蒙受这种弊端之害的经济与社会弱者的法的地位，保障他们的生活以及劳动的机会。

[9]所以，我国的财政制度仍然是建设财政。[14]专家：我国有实力实现高保障要把GDP转化为人们幸福，载入民网2010年4月14日。按就业与否划分的社会保障制度，没有平等地照顾到个体工商户、部分非全日制从业人员、其他灵活就业人员以及未就业人员。基于人民主权原则，公民自愿将己有的财产权利转让于国家，为的是取得国家对自己权利更有效的保护。这就需要划分清楚私人财产权利与国家财政权力的界限。

{22}郭明政：《社会安全制度与社会法》，元照出版公司2010年版。（四）合理分配各级政府的保障责任，强化中央政府的财政给付义务 根据社会权平等保护的要求，中央必须承担起宏观调控的积极责任。对于违反预算案的行为，法律缺乏刚性的制裁规范。

为保障这些权利的实现，宪法还规定了相应的制度安排，如国家发展教育、科学、医疗卫生、文学艺术事业，建立健全社会保障制度等。具体比例和实施步骤由国务院规定。{3}[美]史蒂芬·霍尔姆斯、凯斯·桑斯坦：《权利的成本—为什么自由依赖于税收》，毕竟悦译，北京大学出版社2004年版。（一）促进观念的转变，使社会权保障成为公共财政的价值核心 制度的变革需要观念先行。

行政主导主要表现在以下几个方面： 第一，预算编制过程中的行政主导。{11}李炜光：公共财政的宪政之维—公共财政精神诠释，载《战略与管理》2002年第3期。

经济学视野下的公共财政的目的在于克服市场机制的缺陷，实现资源配置效率的最大化。社会权使享有者有资格享有一种假定利益，即对某种可以合理预测、对他有好处的事物所享有的利益{4}（P.123）。自由权与社会权对财政制度依赖的差异性在国际人权条约中也得到了体现。（三）财政收入分配取向：经济建设和公务支出优先 前文已指出，财政收入分配取向直接关系到公民社会权保障的范围和水平。

这将有利于规范政府的预算外行为，但仍需要具体的配套规定。日本学者就将社会权主体分为显在主体与潜在主体。（二）社会权的本质：相对于国家的受益权 传统的宪法学理论并没有对权利保障与国家财政给付之间的关系给予应有的关注。第55条规定：各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。

宪法对自由权只是宣示性确认，在保障措施上更多的是对国家行为的禁止性规范，如美国宪法禁止国会立法条款，我国宪法对人身自由的规定等。但发展中国家由于市场的不成熟，政府要承担弥补市场缺陷、调整产业结构、保持经济增长等任务，因而需要政府的直接投资以干预市场。

后一面向涉及公民社会权保障问题。所以，公共财政是为了寻求效益的最大化，即为了克服市场缺陷所导致的经济上的非效率。

例如，集权程度相当高的法国，地方财政支出占全国支出的比重一般仅为20％，但中央和地方各级政府之间支出责任比较明确。本文以我国公民社会权的保障为关注点，在阐明为什么财政给付是社会权保障核心内容的基础上梳理财政制度对社会权保障的影响路径，并以此为分析框架，着力探讨我国财政制度中的哪些因素影响到我国公民社会权的实现，最后提出有利于公民社会权实现的财政制度转型的方向。间接给付是国家通过向教育、医疗等领域的公共投资，建设相应的教育、医疗设施以及支付设施运营所需费用等。{19}李永友、沈玉平：财政收入垂直分配关系及其均衡增长效应，载《中国社会科学》2010年第6期。以2009年开始的新型农村养老保险制度为例。由于税收体制的差异，各国中央与地方税源不同，财政收入就有很大差异。

显在主体与潜在主体划分的标准是公民经济状况的差异，而公民在二者之间的身份切换亦是基于其自身经济状况的变化。社会权入宪的意义在于以根本法的形式对其加以宣示，以责令国家通过立法保障这一权利的实现，而立法者通过构建各项制度保障公民的社会权{23}（P.19）。

县级以上人民政府对社会保险事业给予必要的经费支持。[11]依据《2010中国统计年鉴》整理，中国统计出版社2010年版。

所以，社会权保障的财政给付义务能否在各级别政府间得到合理的、与其财政能力相适应的分配，直接关系到社会权保障的程度。另外，某些社会保障制度如各类社会保险不是以税，而是以费的形式体现，不能纳入国家总体财政制度，不受权力机关监督，由行政机关自由裁量。

《经济、社会和文化权利国际公约》等人权条约也认为权利属于每个人，而不是某些特殊类型的群体。但由于单位保障与社会保障无法衔接，公民收入差距和贫富差距扩大，使得社会安定存在巨大隐患，效率优先的社会保障制度不仅没能发挥出社会保障应有的润滑作用，反而因城乡、地区、群体区别对待进一步恶化了社会不公问题。但是市场不是完美无缺的，存在先天不足。后者则是要强化蒙受这种弊端之害的经济与社会弱者的法的地位，保障他们的生活以及劳动的机会。

[9]所以，我国的财政制度仍然是建设财政。[14]专家：我国有实力实现高保障要把GDP转化为人们幸福，载入民网2010年4月14日。

按就业与否划分的社会保障制度，没有平等地照顾到个体工商户、部分非全日制从业人员、其他灵活就业人员以及未就业人员。基于人民主权原则，公民自愿将己有的财产权利转让于国家，为的是取得国家对自己权利更有效的保护。

这就需要划分清楚私人财产权利与国家财政权力的界限。{22}郭明政：《社会安全制度与社会法》，元照出版公司2010年版。

（四）合理分配各级政府的保障责任，强化中央政府的财政给付义务 根据社会权平等保护的要求，中央必须承担起宏观调控的积极责任。更重要的是各级人大执掌财政预算权，财政制度的决策程序和执行程序分开，财政预算制度应变过去的行政主导为立法主导。前者是向财产拥有者课赋以为公共而利用的义务，同时限制契约的自由。但由于社会保障制度尚未完善，无法实现与单位保障的无缝对接，那些失去单位保障的公民并未获得社会保障。

（四）国家责任：中央主导抑或地方主导 国家在社会权保障方面的财政给付还涉及到这一义务在不同层级政府间的合理分配。可见，维护自由需要公共财政的支持，而不能单纯地依靠限制权力。

这就意味着每年有一个季度行政机关在无预算的情况下按自己的意志在开支，在事后得到权力机关无实质意义的程序性追认。社会保障制度主要是通过地方性立法，甚至是规章或{8}《教育法》第54条规定：国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高。

[3]但社会权规范除对权利作宣示性确认之外，还规定国家要积极作为以保证这一权利的实现。发展是国家近几十年来最为重要的主题，这就需要将大量财富投入到经济的再增长中，使经济总量上升到一个相当规模。